Grunderna i offentlig upphandling

Offentlig upphandling fyller en viktig funktion i samhällsekonomin. I detta avsnitt finner du en introduktion till offentlig upphandling, information om vad som skiljer offentlig upphandling från inköp i den privata sektorn, vilka principer och lagar som reglerar området och vart du kan vända dig med ytterligare frågor.

Vad är offentlig upphandling?

Den svenska offentliga sektorn köper varje år varor, tjänster och entreprenader för uppskattningsvis 500 miljarder kronor. Staten, landstingen och kommunerna köper allt ifrån kontorsmaterial, idrottsarenor och konsulttjänster till sjukvård och omsorg.

Denna verksamhet har en stor påverkan på samhällsekonomin. För att på bästa sätt ta tillvara på konkurrensen på marknaden och hushålla med skattemedlen måste offentliga myndigheter följa vissa bestämmelser när de handlar. Detta regleras i regelverket för offentlig upphandling.

Regelverket för offentlig upphandling bygger på EU-direktiv och är till stor del likadan inom hela den Europeiska Unionen. Grundprinciperna som genomsyrar reglerna bygger på objektivitet och öppenhet. Myndigheterna ska enligt reglerna vara sakliga och välja leverantör med hänsyn enbart till det som köps. Annan hänsyn, som lojalitet mot det egna landets leverantörer eller tidigare leverantörer får inte förekomma. Valet av leverantör ska ske på affärsmässig grund och avgöras av vilken leverantör som erbjuder den bästa varan/tjänsten till de bästa villkoren. Reglerna syftar till att ge alla leverantörer oavsett nationellt ursprung möjlighet att tävla på samma villkor i varje upphandling.

Vad skiljer offentlig upphandling från inköp i privat sektor?

Offentlig sektor måste följa andra regler än privata aktörer när de ska upphandla eftersom det är allmänhetens pengar som finansierar köpen. En upphandlande myndighet kan exempelvis inte vända sig till en tidigare leverantör eller någon de hört gott om när något ska köpas in. En offentlig upphandling innebär att alla företag som uppfyller grundläggande krav har en möjlighet att få sälja sina varor och tjänster till myndigheten. Myndigheten måste alltid förhålla sig objektiv och neutral till de företag som vill bli leverantörer och hela upphandlingsprocessen måste präglas av öppenhet och proportionalitet.

En offentlig upphandling tar ibland längre tid att fullborda än ett inköp i privat sektor. Myndigheten annonserar i de flesta fall först ut den vara eller tjänst som den vill upphandla och formulerar ett detaljerat förfrågningsunderlag som anger vad som efterfrågas och vilka krav som måste uppfyllas av leverantören. Företag skickar då in anbud som svarar mot förfrågningsunderlaget där de beskriver vad de kan erbjuda och det pris som är aktuellt. Därefter ska myndigheten kvalificera och utvärdera anbuden för att bestämma vilken leverantör som får kontraktet. Efter beslutet finns en tidsfrist då andra leverantörer kan överklaga beslutet. Denna upphandlingsprocess styrs av lagarna LOU och LUF. Mindre upphandlingar kan göras relativt snabbt, men större upphandlingar över tröskelvärdet (se nedan) kan ta längre tid att genomföra.

Sekretess vid offentlig upphandling

I en offentlig upphandling råder absolut sekretess fram tills att tilldelningsbeslut meddelas eller upphandlingen dessförinnan har avslutats. Det betyder att inga uppgifter om de anbud som kommit in får offentliggöras. Till exempel så råder det absolut sekretess om vilka leverantörer som lämnat anbud och vilka priser och övriga villkor som har lämnats. När tilldelningsbeslutet sedan har fattats, eller om upphandlingen avbrutits, råder som huvudregel offentlighet. Det innebär att alla handlingarna i upphandlingsärendet blir offentliga och om det inte föreligger särskilda skäl, exempelvis om det kan antas att en leverantör kan lida skada, så lämnas de ut till vem som helst som begär ut handlingarna.

Vilka lagar styr offentlig upphandling?

• Lagen om offentlig upphandling (LOU) reglerar hur offentliga upphandlingar går till. De som omfattas av LOU är statliga myndigheter, kommuner och landsting och vissa offentligt styrda organ. Även flertalet kommunala och statliga aktiebolag måste upphandla enligt LOU.
• Myndigheter och vissa företag som bedriver verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och postområdena omfattas av lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF).
• Lagen om valfrihetssystem (LOV) reglerar vad som ska gälla när upphandlande myndigheter överlåter till enskilda att välja en utförare av en tjänst bland leverantörer i ett valfrihetssystem. Lagen gäller för kommuner och landsting när de inför valfrihetssystem för hälso- och sjukvårdstjänster samt socialtjänster. Det är frivilligt för kommuner att införa valfrihetssystem men obligatoriskt för landstingen inom primärvården. Sedan 2010 gäller även LOV för Arbetsförmedlingen vid tillhandahållande av valfrihetssystem med etableringslotsar för nyanlända invandrare och inom myndighetens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Införandet av valfrihetssystem med etableringslotsar är obligatoriskt medan valfrihetssystem inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är frivilligt.

Grundprinciper inom offentlig upphandling

De lagar som styr all offentlig upphandling bygger på fem grundprinciper. Bestämmelserna i upphandlingslagarna ska alltid tolkas mot bakgrund av dessa:

Olika former av offentlig upphandling

När en vara, tjänst eller byggentreprenad ska upphandlas gäller olika regler beroende på om värdet över- eller underskrider så kallade tröskelvärden. Tröskelvärden fastställs centralt i EU och justeras vartannat år, senast 1 januari 2012. En upphandlare måste därför börja med att beräkna det totala värdet av upphandlingen för att se vilka regler som ska gälla. Tröskelvärdena för varor och tjänster för statliga myndigheter ligger på drygt 1,23 miljoner kronor, för övriga upphandlande myndigheter drygt 1,89 miljoner kronor. För upphandling enligt LUF gäller andra, högre, tröskelvärden. Tröskelvärdet för byggentreprenader är samma för upphandlingar enligt LOU och LUF och ligger på drygt 47,4 miljoner kronor.

Om det är en tjänst som ska upphandlas gäller olika regler för så kallade A- och B-tjänster. Förenklat kan man säga att B-tjänster är sådana tjänster som normalt utförs av leverantörer inom det egna landet, exempelvis hälso- och sjukvårdstjänster, medan A-tjänster är sådana som kan utföras över nationsgränserna och därför ska omfattas av EU-direktiven.

Upphandlingsformer under tröskelvärdet:
Om det beräknade värdet på upphandlingen understiger tröskelvärdet kan myndigheten fritt välja mellan att genomföra ett förenklat förfarande eller ett urvalsförfarande. Dessa regler gäller även upphandling av B-tjänster och vid försvars- och säkerhetsupphandlingar. Om värdet är under den fasta beloppsgränsen, cirka 284 000 kronor (från 1 januari 2012), kan en direktupphandling göras.

Upphandlingsformer över tröskelvärdet:
När det beräknade värdet på en vara eller tjänst överstiger tröskelvärdet får den upphandlande myndigheten fritt välja mellan att genomföra ett öppet eller ett selektivt förfarande. Förhandlat förfarande får enligt LOU användas endast i särskilt angivna fall. Enligt LUF får man fritt välja mellan att genomföra ett öppet, selektivt eller förhandlat förfarande.

Konkurrenspräglad dialog
Vid särskilt komplicerade upphandlingar kan konkurrenspräglad dialog användas. Denna typ av upphandlingsförfarande kan användas såväl över som under tröskelvärdet. Detta under förutsättning att tilldelning av kontrakt genom öppet eller selektivt förfarande respektive genom förenklat förfarande eller urvalsförfarande inte är möjlig. Förfarandet konkurrenspräglad dialog innebär att en myndighet som vet vad den önskar nå för resultat med en upphandling, men som inte kan avgöra hur detta resultat ska uppnås, kan bjuda in leverantörer för att genom en dialog komma fram till hur den upphandlande myndighetens behov bäst kan tillgodoses.

Ramavtal
Om den upphandlande myndigheten har tecknat ett ramavtal om en specifik vara eller tjänst så behöver myndigheten inte gå ut i en ny upphandling varje gång den har behov av varan eller tjänsten. Ett ramavtal är ett avtal mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer om tillhandahållande av en vara eller tjänst under en bestämd period, vanligen mellan ett och fyra år. Ramavtal skiljer sig från vanliga avtal genom att tilldelningar av kontrakt görs succesivt vid behov under ramavtalsperioden, så kallade avrop.